Dat het met de provincie als bestuurslaag niet echt lekker gaat is al enige tijd duidelijk. Bij de start van het vaderland waren de provincies nog de belangrijkste organen. Met het ontstaan van de gedecentraliseerde eenheidsstaat in de negentiende eeuw werd de macht verdeeld tussen Rijk en gemeenten en sindsdien rest de provincies niet meer dan wat moeizaam bevochten kruimels. Op zich is dat geen probleem. Vervelend blijft alleen wel dat Provinciale Staten, zeg maar de Tweede Kamer of gemeenteraad op provinciaal niveau, gewoon worden gekozen. Helaas vertoont de opkomst bij de verkiezingen een sterk dalende tendens. De kiezer heeft minder en minder belangstelling voor wat in de twaalf provinciehuizen gebeurt, wat funest is voor de democratische legitimatie. Mede hierdoor woedt al enige tijd een discussie over het al dan niet laten voortbestaan van de provincie zoals we die nu kennen, waarbij opheffen een optie is, maar ook allerlei andere varianten naar voren worden gebracht.

Voor de voeten

De provincies zelfs intussen zien het gevaar en reageren daarop door zichzelf op te blazen, teneinde de eigen belangrijkheid en zichtbaarheid te vergroten. Peters constateert dat provincies zich op die manier bezig zijn gaan houden met zaken waar ze niets mee te maken hebben en bijvoorbeeld gemeenten flink voor de voeten lopen. Wat de taken van een provincie zijn ligt intussen gewoon wettelijk vast, al is de logica vaak ver te zoeken. Zo heeft een provinciale lobby ervoor gezorgd dat de jeugdzorg onder de provincies valt, maar waarom dit handig is blijft onduidelijk. Ook is het zacht gezegd onhandig dat andere aspecten van jeugdbeleid weer onder gemeenten en Rijk vallen. Van de beleidsterreinen die vanouds onder de provincie vallen, zoals de provinciale wegen, is dan weer onduidelijk of die ook op de beste manier handen en voeten krijgen, maar ernstiger is volgens Peters het breed maken waar provinciale bestuurders zich mee onledig houden. Het beeld dat ze hier schetst is ontluisterend. Gedeputeerde Staten, zeg maar het equivalent van de regering, zetten het ene na het andere zinloze en kostbare project op poten, gemeentelijke bestuurders spelen het spel mee opdat ze mogen aanschuiven aan de subsidietrog. Met efficiënt of effectief bestuur heeft het niets meer te maken. Tekenend voor de sfeer in bestuurlijk Nederland is de wethouder die alleen anoniem kritische kanttekeningen durft te plaatsen. Overigens – even zelf een kritische noot kraken – komen dergelijke toestanden ook op de beide andere bestuursniveaus volop voor, zeker in een democratie is veel bestuurlijk handelen niet gericht op goed bestuur, maar spelen electorale overwegingen mee.

De provincie bestaat, daar kan niemand omheen, en dankzij het fenomeen van de institutionele inertie zal hij als bestuurslaag ook nog wel enige tijd blijven voortbestaan. Totaal opheffen is ook geen oplossing, de taken die de provincie nu uitvoert zullen dan door andere organen moeten worden gedaan, wat geen garantie is voor stroomlijning en verbetering. Dat geldt net zo goed voor de diverse alternatieven, van landsdelen tot stadsprovincies, die in de loop der jaren zijn voorgesteld. Een complicerende factor is dan verder nog dat wijzigingen van de structuur meteen een Grondwetswijziging vereisen, wat de kans op succes zeer klein maakt, ook al omdat de provincies in Den Haag een factor van belang zijn. Rest dus een andere invulling van de bestaande situatie, waarvoor weer verschillende mogelijkheden denkbaar zijn.

Opgeblazenheid

Peters heeft zelf de meeste problemen met de manier waarop de provincies zich groter voordoen dan ze zijn, de opgeblazenheid waar de titel van haar boek van rept, maar zit hier gevangen in een duivels dilemma. Provinciale besturen doen zo, omdat ze hun bestaansrecht in diverse arena’s moeten bewijzen. Eén daarvan is de electorale: de burger moet overtuigd worden van het belang van de provincie. Dat is een lastige opgave. De provincie doet vrijwel niets waar de burger iets van merkt en ondanks pogingen tot dualisering is van politieke tegenstellingen nergens sprake. De provincie toch verkopen als belangrijk kan daarom alleen door zich voor te doen als veel belangrijker dan de werkelijkheid rechtvaardigt. Peters doet nu net alsof een dergelijk proces zich alleen op provinciaal niveau afspeelt, maar wie goed op heeft gelet ziet precies hetzelfde gebeuren bij gemeenten en Rijk, waar de verkiezingen toch ook in de eerste plaats gaan over het beeld dat de kiezer heeft en over onderwerpen die door de kandidaten worden geagendeerd, eerder dan over waar het in werkelijkheid over gaat. Het probleem is kortom inherent aan het democratische systeem.

Hooguit speelt het in de provincie iets sterker, omdat de verkiezingen daar in feite nergens over gaan. Het interessants zijn dan ook de figuren waarin het provinciebestuur zijn legitimatie niet meer ontleent aan rechtstreekse verkiezingen. Peters noemt een aantal mogelijkheden in die richting, van een ambtelijke organisatie die onder de hoede van de regering de huidige provinciale taken overneemt, tot het laten kiezen van Provinciale Staten door de gemeenteraden – wat ook weer de nodige haken en ogen geeft, bijvoorbeeld omdat de provincies de gemeentelijke financiën controleren. Op zich zijn al die ideeën de moeite van het onderzoeken waard, maar welke ook de voorkeur krijgt, de bestaande problemen blijven, want zelfs een volledig gedepolitiseerd bestuur zal uiteindelijk ergens democratisch verantwoording af moeten leggen.

Omdat democratie ook mensenwerk is, de naam zegt het al, zullen we evenmin verlost worden van de machtspolitieke spelletjes waar Peters een aantal schrikbarende voorbeelden van noemt. Het is verleidelijk om die met Peters te wijten aan weeffouten in het systeem die dus moeten worden opgelost, maar waarschijnlijker is de verklaring dat het nu eenmaal altijd zo gaat en ook zal blijven gaan. Niets menselijks is immers de politicus vreemd. Wat niet wegneemt dat Peters een inzichtelijk en leesbaar werk heeft geschreven, dat kan dienen als een heldere introductie tot het onderwerp en zelfs voor ingewijden de nodige nieuwe feiten en inzichten verschaft. Ze heeft zich zeer grondig in de materie verdiept en dat kun je merken ook. Het enige nadeel is de tijdgebondenheid – sinds ze haar onderzoek deed hebben we een nieuwe regering en zijn er verkiezingen voor Provinciale Staten geweest – maar dat blijft inherent aan het schrijven over actuele onderwerpen.